പഞ്ചായത്തീ രാജിനും മുമ്പേ നടന്ന ജില്ലാ കൗൺസിലി​ന്റെ കഥ

മൂന്നു പതിറ്റാണ്ടിലേറെ ചർച്ച ചെയ്ത് നടപ്പാക്കുകയും ഒരു തെരഞ്ഞെടുപ്പോടുകൂടി അവസാനിക്കുകയും ചെയ്ത ഒരു ഭരണസംവിധാനമുണ്ട് കേരളത്തിൽ. സംസ്ഥാനത്തെ അധികാര വികേന്ദ്രീകരണ ചരിത്രത്തിൽ ഏകദേശം 30 വർഷം മുമ്പ് നടന്ന സംഭവമാണിത്. 1991 ൽ കേരളത്തിൽ നടപ്പാക്കിയ ജില്ലാ കൗൺസിലാണ് ഒരു തവണ മാത്രം നിലവിൽ വന്ന് അവസാനിച്ച ഭരണ സംവിധാനം. മുപ്പത് വർഷത്തിലേറെ ചർച്ച ചെയ്ത് നടപ്പാക്കിയ ഭരണ സംവിധാനം നിലനിന്നത് വെറും മൂന്ന് വർഷം മാത്രം.

ഐക്യകേരളത്തിലെ ആദ്യ സർക്കാർ മുതൽ തുടങ്ങിയ ആലോചനകൾ, ഭരണപരിഷ്ക്കാര സമിതി റിപ്പോർട്ടുകൾ, നിരവധി നിയമ നിർമ്മാണങ്ങൾക്കും ഒടുവിൽ ഏകദേശം മൂന്നരപ്പതിറ്റാണ്ട് സമയമെടുത്താണ് ജില്ലാതലത്തിൽ ജനാധിപത്യപരമായി തെരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട ഭരണ സംവിധാനം കേരളത്തിൽ നടപ്പിലാക്കിയത്.

1990 കേരളത്തിൽ ജില്ലാകൗൺസിൽ നിയമം നടപ്പിലാക്കി.1991 ൽ തെരഞ്ഞെടുപ്പും നടന്നു. 1957 മുതൽ 1991-96 വരെ കേരളത്തിൽ വന്ന എല്ലാ നിയമസഭകളുടെയും പരിഗണനയ്ക്ക് വന്ന ഒരു വിഷയമായിരുന്നു ജില്ലാ തല ജനാധിപത്യ ഭരണ സംവിധാനം എന്നത്. ഇതിലെ കൗതുകകരമായ ഒരു കാര്യം ഈ ബിൽ നടപ്പാക്കാൻ ശ്രമിച്ച സർക്കാരുകളൊക്കെ തന്നെ, ജില്ലാ കൗൺസിലിന്റെ ഗതി പോലെ കാലാവധി പൂർത്തിയാകാതെ അവസാനിപ്പിക്കേണ്ടി വന്നു. ഇതിനൊരപവാദം പറയാവുന്നത് അച്യുതമേനോൻ സർക്കാരാണ് അതിന് അന്നത്തെ പ്രത്യേക രാഷ്ട്രീയ സാഹചര്യം ഒരു ഘടകവുമായിരന്നു.

മലബാർ ഡിസ്ട്രിക്ട് ബോർഡ് , ജില്ല കൗൺസിലിന്റെ മുൻഗാമി

ഐക്യ കേരളത്തിൽ ജില്ലാ കൗൺസിൽ എന്ന ആശയം ഉരുത്തിരിയുന്നതിന് മുമ്പ് തന്നെ മലബാറിൽ ഇത്തരത്തിലൊരു ഭരണ സംവിധാനം ഉണ്ടായിരുന്നു. മലബാർ ഡിസ്ട്രിക്ട് ബോർഡ് എന്നറയിപ്പെട്ടിരുന്ന ഈ സംവിധാനം ഐക്യ കേരള രൂപീകരണത്തിന് ശേഷം സ്വാഭാവികമായും പിരിച്ചുവിട്ടു.

സ്വാതന്ത്ര്യത്തിന് മുമ്പ് മദ്രാസ് സംസ്ഥാനത്തിന് കീഴിലായിരുന്ന അന്നത്തെ മലബാർ ജില്ലയിലെ പ്രദേശങ്ങളെ ഉൾപ്പെടുത്തിയുള്ള ഭരണ സംവിധാനമായിരുന്നു മലബാർ ഡിസ്ട്രിക്ട് ബോർഡ്. 1920 ലാണ് മലബാർ ബോർഡ് രൂപീകരണം. 1927ൽ പഞ്ചായത്ത് ബോർഡ് ഭരണസംവിധാനവും ഇതിനൊപ്പം ആരംഭിച്ചതായി കാണാം.

അക്കാലത്ത് മദ്രാസ് സംസ്ഥാനത്തിന് കീഴിൽ ജില്ലകളെ അടിസ്ഥാനമാക്കി ഇത്തരത്തിലുള്ള ഭരണസംവിധാനം നടപ്പിലാക്കിയിരുന്നു. എല്ലാ ജില്ലകളിലും തെരഞ്ഞെടുക്കപ്പെടുന്ന അംഗങ്ങളായിരുന്നു ബോർഡിനെ നയിച്ചിരുന്നത്.

കോഴിക്കോട് ആസ്ഥനമാക്കിയായിരുന്നു ബോർഡ് പ്രവർത്തനം. 1954 ലിലായിരുന്നു ബോർഡിലേക്കുള്ള അവസാന തെരഞ്ഞെടുപ്പ് നടന്നത്. വിദ്യാഭ്യാസം, ആരോഗ്യം, പൊതുമരാമത്ത് എന്നീ വകുപ്പുകൾ ജില്ലാ ബോർഡിന്റെ കീഴിലായിരുന്നു. നിയമസംവിധാനം, നികുതി പോലുള്ള മറ്റ് വകുപ്പുകൾ ബ്രിട്ടീഷ് നിയന്ത്രണത്തിലുമായിരുന്നു.

പി ടി ഭാസ്കരപ്പണിക്ക‍ർ ആയിരുന്നു മലബാർ ഡിസ്ട്രിക്ട് ബോർഡിന്റെ അവസാനത്തെ പ്രസിഡന്റ്. മുപ്പത്തിമൂന്നാമത്തെ വയസ്സിൽ, ബോർഡിന്റെ അദ്ധ്യക്ഷനായി തെരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട പി ടി ബി എന്നറിയപ്പെട്ടിരുന്ന അദ്ദേഹം ആ സ്ഥാനത്തെത്തിയ ആദ്യത്തെ കമ്മ്യൂണിസ്റ്റ് നേതാവും ഏറ്റവും പ്രായം കുറഞ്ഞ ആളുമായിരുന്നു.

കേരളത്തിലെ ജില്ലാ കൗൺസിലിന്റെ ചരിത്രം

കേരളത്തിലെ ഏറ്റവും കൂടുതൽ നിയമസഭകളിൽ പല രൂപങ്ങളിൽ വന്ന ബില്ലുകളിൽ പ്രധാനപ്പെട്ട ഒന്നും അധികാര വികേന്ദ്രീകരണം സംബന്ധിച്ച ഒന്നാകാം. 1957 മുതൽ 1979 വരെ വന്ന വിവിധ സർക്കാരുകൾ ഇതിനായുള്ള ബിൽ അവതരിപ്പിച്ചിട്ടുണ്ട്. കേരളത്തിലെ ആദ്യത്തെ സർക്കാ‍ർ വിവിധ തലങ്ങളിൽ ഗവൺമെന്റ് സംവിധാനങ്ങളുടെ ജനാധിപത്യവൽക്കരണത്തിനുള്ള നടപടികൾ നിർദ്ദേശിക്കുന്നതിനായി മുഖ്യമന്ത്രി ഇ എം എസ് ചെയർമാനായി ഭരണപരിഷ്കാര സമിതിയെ നിയമിച്ചു.

സംസ്ഥാനത്തെ ഭരണത്തിന്റെയും വികസനത്തിന്റെയും പ്രായോഗിക യൂണിറ്റുകളായി സംസ്ഥാനത്തെ പഞ്ചായത്തുകളെ ശക്തിപ്പെടുത്താൻ കമ്മിറ്റി ശുപാർശ ചെയ്തു. കമ്മിറ്റിയുടെ ശുപാർശകളെത്തുടർന്ന്, കേരള പഞ്ചായത്ത് ബില്ലും (1958) ജില്ലാ കൗൺസിൽ ബില്ലും (1959) സംസ്ഥാന നിയമസഭയിൽ അവതരിപ്പിച്ചു. ജില്ലാ കൗൺസിലിന്റെ പ്രവർത്തനങ്ങളിൽ വികസന കാര്യങ്ങൾ ഉൾപ്പെട്ടിരുന്നു, കൗൺസിലിനെ ഒരു സ്വയംഭരണ എക്സിക്യൂട്ടീവ് ബോഡിയായി ഉയർത്തുക എന്നതായിരുന്നു ലക്ഷ്യം. എന്നാൽ, വിമോചന സമരവും തുട‍ർന്ന് സംസ്ഥാന സർക്കാരിനെ പിരിച്ചുവിടുകയും ചെയ്തതോടെ ബിൽ നിയമമാക്കാനുള്ള പ്രവർത്തനങ്ങൾ അവസാനിച്ചു.

1964-ൽ അധികാരത്തിൽ വന്ന ആർ ശങ്കർ സർക്കാർ, കേരള പഞ്ചായത്ത് യൂണിയൻ കൗൺസിലുകളുടെയും ജില്ലാ പരിഷത്തിന്റെയും ബിൽ വീണ്ടും അവതരിപ്പിച്ചു. എന്നാൽ ഈ മന്ത്രിസഭയും ബിൽ പാസാവുന്നതിന് മുമ്പ് വീണു. 1967 ൽ ഇഎംഎസ് സർക്കാർ വീണ്ടും അധികാരത്തിൽ വന്നപ്പോൾ കേരള പഞ്ചായത്ത് ബിൽ എന്ന പേരിൽ പുതിയ ബിൽ സംസ്ഥാന നിയമസഭയിൽ അവതരിപ്പിച്ചു. ഗ്രാമ-ജില്ലാ തലങ്ങളിൽ മേൽനോട്ടത്തിനും നിയന്ത്രണത്തിനുമുള്ള അധികാരങ്ങളുള്ള ചില വരുമാന സ്രോതസ്സുകളും ഉൾപ്പെടുത്തിയിരുന്നു അതിൽ. ബിൽ സെലക്ട് കമ്മിറ്റിക്ക് വിട്ടു, അത് വലിയ പരിഷ്കാരങ്ങൾ വരുത്തി വന്നു. എന്നാൽ, നിയമസഭ പിരിച്ചുവിട്ടതിനാൽ ഇതും നിയമമായില്ല.

പിന്നീട് സി അച്യുത മേനോൻ മുഖ്യമന്ത്രിയായിരിക്കെ ഈ ബിൽ, കേരള ജില്ലാ ഭരണ ബിൽ എന്ന പേരിൽ വീണ്ടും കൊണ്ടുവന്നു. എന്നാൽ അതും അച്യുതമേനോന്റെ മുഖ്യമന്ത്രികാലം ഒഴിയുന്നതു വരെ നിയമമാക്കാനായില്ല. 1979-ൽ കേരള ജില്ലാ ഭരണ നിയമം എന്ന പേരിൽ ചെറുതായി പരിഷ്കരിച്ച് സർക്കാർ നിയമനിർമ്മാണം നടത്തി. പക്ഷേ, നിയമത്തിലെ വൈരുദ്ധ്യങ്ങളും പ്രശ്നങ്ങളും കാരണം കോൾഡ് സ്റ്റോറേജിൽ കുടുങ്ങി കിടന്നുവെന്നാണ് ഡോ. എം എ ഉമ്മൻ ഇതേ കുറിച്ച് എഴുതിയിട്ടുള്ളത്.

പിന്നീട് 1980 ൽ വന്ന ഇ കെ നായനാർ സർക്കാർ ഈ നിയമത്തിന് ചട്ടങ്ങളും മറ്റും കൊണ്ടുവരാൻ നടപടികൾ സ്വീകരിച്ചുവെങ്കിലും ആ മന്ത്രിസഭയ്ക്കും അധികം ആയുസ്സുണ്ടായില്ല. പിന്നീട് 1987 ൽ അധികാരത്തിൽ വന്ന നായനാർ സർക്കാർ നിലവിലുള്ള നിയമനിർമ്മാണങ്ങളുടെ പോരായ്മകൾ പഠിക്കുന്നതിനും നിർദ്ദേശങ്ങൾ നൽകുന്നതിനുമായി മുൻ കേരള ചീഫ് സെക്രട്ടറിയും പിന്നീട് സംസ്ഥാന ആസൂത്രണ ബോർഡ് വൈസ് ചെയർമാനുമായ വി. രാമചന്ദ്രന്റെ കീഴിൽ ഒരു കമ്മിറ്റിയെ നിയമിച്ചു.

ജില്ലാ തലങ്ങളിലും താഴെത്തട്ടുകളിലും ജനാധിപത്യ വികേന്ദ്രീകരണത്തിനായി സ്വീകരിക്കേണ്ട നടപടികളെക്കുറിച്ചുള്ള റിപ്പോർട്ട് (Report on the measures to be taken for democratic decentralization at the District and lower levels) (1988) എന്ന പേരിലുള്ള ഈ റിപ്പോർട്ട്, അടിസ്ഥാനമാക്കി ചിലഭേദഗതികളോടെ ജില്ലാ കൗൺസിൽ നിയമം നടപ്പിലാക്കി.

വെട്ടിക്കുറയ്ക്കൽ, ഭേദഗതി, പുതിയ നിയമം

ദീർഘകാലമായി കേരളത്തിൽ നിലനിന്നിരുന്ന ഉദ്യോഗസ്ഥ ഭരണത്തിന് അയവുവരുത്തന്നതായിരുന്നു ജില്ലാ കൗൺസിലുകൾ. ജില്ലാ കലക്ടർ, ജില്ലാ കൗൺസിൽ സെക്രട്ടറി എന്ന സ്ഥാനത്തേക്ക് ആയി. തെരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട ജനപ്രതിനിധികൾ ജില്ലാ ഭരണത്തിന് ചുക്കാൻ പിടിക്കുന്ന സംവിധാനം വന്നു. ഓരോ ഡിവിഷനിലെയും കാര്യങ്ങൾ അതത് ഡിവിഷൻ അംഗം വഴി ഏകോപിപ്പിക്കുക എന്ന നിലയിൽ പ്രവ‍ർത്തനങ്ങൾ മുന്നോട്ട് പോകാൻ തുടങ്ങി. എന്നാൽ കാര്യങ്ങൾ അധികകാലം സുഗമമായി നിലനിന്നില്ല.

1991 ൽ ദേശീയ തലത്തിൽ തെരഞ്ഞെടുപ്പ് പ്രഖ്യാപിച്ചു. ജില്ലാ കൗൺസിലിൽ നേടിയ തകർപ്പൻ വിജയം നൽകിയ ആത്മവിശ്വാസത്തിൽ കാലാവധി തികയ്ക്കും മുമ്പ് നായനാർ സർക്കാർ നിയമസഭ തെരഞ്ഞെടുപ്പിന് തയ്യാറായി. തുടർ ഭരണം സ്വപ്നം കണ്ടായിരുന്നു ഈ നീക്കം. എന്നാൽ, ജില്ലാ കൗൺസിലിലെ വിജയത്തുട‍ർച്ചയ്ക്ക് എൽ ഡി എഫിന് സാധിച്ചില്ല. യു ഡിഎഫ് അധികാരത്തിൽവന്നു.

കെ. കരുണാകരൻ മുഖ്യമന്ത്രിയായി 1991 മെയ് മാസത്തിൽ അധികാരത്തിൽ വന്ന യു ഡി എഫ് സർക്കാർ, മുൻ സ‍ർക്കാർ സ്വീകരിച്ച വികേന്ദ്രീകരണ പദ്ധതികളെ പതുക്കെ കൈയ്യൊഴിയാൻ തുടങ്ങി. 1991-92 ലെ ജില്ലാ കൗൺസിലുകൾക്കുള്ള വാർഷിക പദ്ധതി വിഹിതം 250 കോടി രൂപയായിരുന്നപ്പോൾ, അടുത്ത വർഷത്തെ ബജറ്റിൽ സർക്കാർ അത് 1.97 കോടി രൂപയായി കുറച്ച കാര്യം ദ് കമ്മിറ്റി ഫോർ ഇവാലുവേഷൻ ഓഫ് പ്ലാനിങ് ആൻഡ് ഡെവല്പമെന്റ് റിപ്പോർട്ടിൽ ചൂണ്ടിക്കാണിക്കുന്നുണ്ട്.

ബജറ്റ് വിഹിതം വെട്ടിക്കുറയ്ക്കുന്നതിന് മുമ്പ് തന്നെ നിയമഭേദഗതി കൊണ്ടുവന്ന് ജില്ലാ കൗൺസിലിന് മേൽ കുരുക്കു മുറുക്കി തുടങ്ങിയിരുന്നു. 1991 ഒക്ടോബറിലായിരുന്നു ഇതിനുള്ള ആദ്യ ശ്രമം. ഇതിനായി ജില്ലാ കൗൺസിൽ അംഗങ്ങൾക്ക് പുറമെ , എം എൽ എ മാർ, എം പിമാർ എന്നിവരെ കൂടി കൗൺസിലിൽ ഉൾപ്പെടുത്തണമെന്ന് നിർദ്ദേശം മുന്നോട്ടു വച്ചു ഭരണപക്ഷം. ഇങ്ങനെ വരുന്നതോടെ കൗൺസിലിൽ യുഡിഎഫിന് സ്വാധീനം ചെലുത്താനാകും എന്നതായിരുന്നു കാരണമായി പറയപ്പെട്ടത്.

ഈ നിയമഭേദഗതികളിൽ പ്രതിഷേധിച്ച് പ്രതിപക്ഷമായ എൽ ഡി എഫ് നിലപാട് സ്വീകരിക്കുകയും ഭേദഗതി ബിൽ അവതരിപ്പിച്ച സഭയിൽ നിന്നും വിട്ടുനിൽക്കുകയയും ചെയ്തിരുന്നു.

ജില്ലാ ഭരണ സംവിധാനത്തിൽ , സംസ്ഥാനം ഭരിക്കുന്ന യുഡിഎഫിന് പ്രത്യേകിച്ച്, കോൺഗ്രസ്, കേരളാ കോൺഗ്രസ് കക്ഷികൾക്ക് ഒരിടത്തും സ്വാധീനമില്ലാതെ സാഹചര്യമായിരുന്നു അത്. അത് രാഷ്ട്രീയമായി അപകടം ചെയ്യുമെന്ന തിരിച്ചറിവ് യു ഡി എഫിനെ കടുത്ത നടപടികളിലേക്ക് നയിച്ചതെന്ന് പ്രതിപക്ഷമായ എൽ ഡി എഫ് ആരോപണം ഉയർത്തി. എന്നാൽ, ജില്ലാ തലത്തിൽ നടത്തുന്ന പ്രവർത്തനങ്ങൾ എം എൽ എ മാർ അറിയുന്നില്ലെന്നും അതിന് വേണ്ടിയാണെന്നും കൂടുതൽ ജനാധിപത്യപരമാക്കാനാണെന്നും യുഡിഎഫ് വാദിച്ചു.

ആരോപണ പ്രത്യാരോപണങ്ങൾ ഒരു വഴിക്ക് നടന്നു. അതിനിടയിൽ പലവിധ നടപടികളിലൂടെ ജില്ലാ കൗൺസിലിനെ വരിഞ്ഞുമുറുക്കി. ജില്ലാ കൗൺസിൽ അധികാരങ്ങളോ സമ്പത്തോ ഇല്ലാത്ത സംവിധാനമായി ചുരുങ്ങി. 1992 ഡിസംബറിൽ അധികാരവികേന്ദ്രീകരണത്തിനായുള്ള 73,74 ഭരണഘടനാ ഭേദഗതികൾ പാർലമെന്റ് അംഗീകരിച്ചു. 1993 ഏപ്രിൽ 24 ന് 73 ആം ഭേദഗതിയും ജൂൺ ഒന്നിന് 74 ആം ഭേദഗതിയും നിലവിൽ വന്നു. തുടർന്ന് കേരളത്തിലെ ആദ്യത്തെ ജില്ലാ തല ഭരണ സംവിധാനമായ ജില്ലാ കൗൺസിൽ സ്വാഭാവികമായും പിരിച്ചുവിടപ്പെട്ടു.